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专家解读:健全科学、民主、依法决策机制大力推进法治政府建设

来源:江西省司法厅 时间:2019-06-13 01:26:14

中国政法大学诉讼法学研究院教授 王万华
  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》进一步对完善重大行政决策程序提出六项具体要求。为落实中央关于规范重大行政决策程序的立法要求,日前,国务院总理李克强签署公布了《重大行政决策程序暂行条例》(以下简称《条例》)。《条例》的出台标志自《全面推进依法行政实施纲要》首次提出“建立健全重大行政决策机制”后,经由五百余部地方立法先行先试,中央层面以行政法规的立法形式完成统一重大行政决策程序立法。《条例》首次将县级以上地方人民政府的重大行政决策活动全面纳入法治化轨道,充分保障了人民群众对重大行政决策的知情权、参与权、监督权,极大推动了法治政府建设,是我国法治政府建设进程中具有标志性意义的立法。

  《条例》分6章,共计44条,以决策流程为主线,完整规定了重大行政决策的作出、执行、调整应当遵循的基本程序制度。

  一、《条例》以“健全科学、民主、依法决策机制”为首要立法目的,为提高地方政府重大行政决策的质量和效率、提升地方治理能力进而实现有效公共治理提供了基本制度保障

  重大行政决策事项对地方经济社会发展有重大影响,涉及重大公共利益或者公众切身利益,社会关注度高,而重大行政决策的作出通常涉及复杂的专业性问题和多元利益整合问题,政府能否有效作出重大行政决策与地方治理效果密切相关。对此,《条例》第一条开宗明义提出以“健全科学、民主、依法决策机制”为首要立法目的,旨在建构契合现代决策要求的法定程序制度,保证重大行政决策符合社会经济发展规律,保障重大行政决策增进人民群众的利益和福祉,最终实现有效公共治理。为实现“健全科学、民主、依法决策机制”这一立法目的,《条例》在原则层面确立了科学决策原则、民主决策原则、依法决策原则三项基本原则;在制度层面建构了体现科学决策原则的专家论证制度和风险评估制度、体现民主决策原则的公众参与制度和集体讨论决定制度、体现依法决策原则的合法性审查制度,从而为提高地方政府重大行政决策的质量和效率、提升地方治理能力进而实现有效公共治理提供了基本制度保障。

  二、《条例》明确了重大行政决策事项范围与特征,解决了长期困扰地方的重大决策程序立法适用难问题

  “重大”的判断具有相当模糊性,重大行政决策事项确定难是长期困扰地方重大行政决策程序立法实施的难题。《条例》采用正面列举加兜底描述加反面排除的方式,明确了重大行政决策事项范围。《条例》对常见的四类重大行政决策事项作了列举规定,便于各级政府操作;同时采用兜底条款明确重大行政决策特点为“对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者公众切身利益的重大事项”,为决策机关结合本地实际确定决策事项目录明确了基本标准。《条例》还充分考虑到部分决策事项的特殊性,将宏观调控决策、行政立法决策、突发事件应急处置决策三类决策排除在《条例》适用范围之外。为切实解决立法适用难的问题,《条例》吸收了苏州等地方采用的决策事项目录机制,鼓励决策机关确定决策事项目录,向社会公开。

  三、《条例》明确了坚持和加强党的领导与政府作出重大行政决策之间的关系

  《宪法》第一条规定:“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”,《条例》根据《宪法》的规定,明确坚持党的领导在重大行政决策活动中体现为:必须坚持和加强党的全面领导,全面贯彻党的路线方针政策和决策部署,发挥党的领导核心作用,把党的领导贯彻到重大行政决策全过程,如《条例》规定决策事项目录须经同级党委同意后向社会公布;重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告。

  四、《条例》系统规定了作出重大行政决策应遵循的五项法定程序,实现五大程序机制法定化

  《条例》规定公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定为政府作出重大行政决策应当遵循的五项法定程序,其中,合法性审查、集体讨论决定为所有重大行政决策都须遵循的法定必经程序。《条例》采用专节的形式对五项法定程序制度逐一作出具体规定,如风险评估制度强调采用定性分析与定量分析相结合的方式进行评估,再如专家论证制度系统规定了专家论证内容与工作要求、论证方式和专家选择,明确专家提供书面论证意见的,应当署名、盖章。为保障五项法定程序制度得到有效实施,《条例》还规定了一系列保障机制,如要求省级人民政府建立决策咨询专家论证库;规定决策机关应当建立重大行政决策过程记录和材料归档制度,实现决策全程留痕等。

  五、《条例》充分保障了公众对重大行政决策的知情权、参与权、监督权

  公众对重大行政决策的参与体现在各个阶段。参与原则是现代行政程序制度的核心原则,《条例》在各个阶段均规定了公众对重大行政决策的参与。包括:第一,在决策启动阶段,公民、法人或者其他组织有权提出书面决策事项建议,决策草案拟定后有权向决策承办单位提出意见,决策发布后认为决策在执行中存在问题的,有权提出建议和意见。第二,在决策草案形成阶段,为充分保障公众参与权,《条例》要求决策承办单位应当采取便于社会公众参与的方式充分听取意见,包括座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式,以充分听取公众意见。第三,在决策公布时,对于社会公众普遍关心或者专业性、技术性较强的重大行政决策,《条例》规定应当说明公众意见、专家论证意见的采纳情况,通过新闻发布会、接受访谈等方式进行宣传解读。

  在公众参与制度建构中,《条例》坚持了决策公正与决策效率并重的制度取向,强调既要充分保障公众对重大行政决策的知情权、参与权、监督权,也要保证政府能够有效率地作出决策。如听证会作为司法化程度最高的听取意见形式,仅在特定情形下适用,以提高决策效率;再如规定决策承办单位根据需要遴选听证参加人出席听证会。

  六、《条例》注重机制创新,很好将信息技术与重大行政决策各项程序机制相结合,既提高了决策效率,也增强了决策透明度,增进了人民群众对决策的认同

  互联网技术和大数据在深刻重构政府公共治理方式,《条例》很好将信息技术广泛应用于重大行政决策各项程序机制中,电子化与决策程序相结合形成电子化决策机制。如规定向社会公开征求意见的,决策承办单位应当通过政府网站、政务新媒体以及报刊、广播、电视等便于社会公众知晓的途径公布决策草案及其说明等材料;决策机关应当通过本级人民政府公报和政府网站以及在本行政区域内发行的报纸等途径及时公布重大行政决策等。

  七、《条例》规定了重大行政决策作出后的执行与调整程序,实现对重大行政决策的事前、事中、事后全流程规范

  为保障决策出台后得以顺利实施,《条例》明确规定决策执行单位负有依法全面、及时、正确执行重大行政决策的职责,负有向决策机关报告决策实施情况等职责。在决策实施过程中,对于依法作出的重大行政决策,未经法定程序不得随意变更或者停止执行;需要作出重大调整的,必须履行《条例》规定的调整程序,以决策后评估结果作为调整重大行政决策的重要依据。

  决策是面向未来的行为,在保证重大行政决策稳定性的同时,《条例》规定了决策执行单位报告制度、公众提出意见和建议制度、决策后评估制度等多种机制,以科学评估决策实施效果,对其进行适当动态调整。

  八、《条例》规定了重大行政决策的多元监督机制和严格的追责机制

  完善的监督机制和严格的责任机制是《条例》所规定的决策程序制度得以有效实施的重要保障。《条例》规定了由三类监督机制构成的多元监督体系:本级人民代表大会及其常务委员会的监督,上级行政机关对下级行政机关的监督,审计机关开展的审计监督。《条例》规定将重大行政决策情况作为考核评价决策机关及其领导人员的重要内容,针对决策机关、决策承办单位、决策执行单位、参与决策的各类主体分别规定了各自的责任机制,其中,明确规定决策机关违反《条例》规定造成决策严重失误,或者依法应当及时作出决策而久拖不决,造成重大损失、恶劣影响的,应当倒查责任,实行终身责任追究。

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